發布時間:2023-10-11 17:26:29
序言:作為思想的載體和知識的探索者,寫作是一種獨特的藝術,我們為您準備了不同風格的5篇土地規劃與利用,期待它們能激發您的靈感。
[中圖分類號]F301.23 [文獻碼] B [文章編號] 1000-405X(2013)-9-4-2
隨著我國工業化和城市化建設的不斷推進,土地的占用量不斷增多,因此如何提高土地資源的利用率,對于社會的可持續發展是非常重要的。目前無論從國家整體上看,或者從建筑施工的微觀角度,我國的土地資源利用效率都存在低下的問題,如何加強土地規劃與管理,已經是一個熱點問題。由于我國目前土地規劃與管理上存在不少缺陷,針對這些問題提出相應的對策,有效的促使土地資源利用率的提高,并且對建筑施工過程中如何強化土地規劃和管理進行分析,從微觀角度提高土地的資源利用率。
1土地規劃與管理動態監測模型
針對目前的土地利用形勢,構建土地規劃與管理的動態監測模型,有助于加強土地規劃和管理,做到科學提高土地資源利用效率。我國目前的土地利用存在以下缺陷:總量大,人均少,耕地壓力大,非農建設占用地面積急劇上升,占用耕地面積大,對于土地的管理和規劃模式是粗放型管理,不利于土地資源的合理開發和有效使用。作為我國社會發展不可或缺的自然環境資源,如何解決人口和土地之間的矛盾,是非常重要的,因此利用動態監測模型對土地管理和規劃進行研究,利用動態變化的直接驅動力,將各種監測數據納入變化模型中,模擬土地規劃與管理的動態變化。
1.1模型的基本原理
土地規劃與管理動態監測模型是一種數學模型,這種系統方法通過建立一定形式的數學模型來對土地的利用效率進行動態監測,這是一種全新的土地利用研究途徑。根據土地利用過程中產生各種變化的原因、過程以及其對人類和社會的影響,對土地利用的動態變化進行分析。構建該模型主要根據以下兩個基本原理。
首先,是模型驅動力的綜合性。土地利用與土地規劃管理之間的聯系是非常復雜的,而造成土地利用率低下的因素是非常多的,主要包括人口、技術水平、富余程度等方面,其中對于土地規劃管理的失誤、經濟的變化等因素對于土地利用率的影響最大,對于土地利用效率有影響的各個因素之間通過管理與規劃而相互聯系,它們的作用是相互獨立的,但是由于規劃管理的效果使它們具有交叉相互作用。根據這些因素之間的相互作用,構建動態模型,結合現實的土地管理與規劃,將這些因素進行綜合,對土地利用與規劃管理之間的變化進行預測。具體如圖。
其次,是關于土地利用變化的規模相關性,這種相關性是指土地利用的變化中的各項因素與土地規劃管理具有一種緊密相關聯的特點,不同的管理規劃形式,會表現出不同的因素形式,土地利用變化會受到不同規模尺度的因素影響而表現出不同的形式,因此,對于土地利用的動態分析,不能根據小尺度規模層次的土地利用變化進行累計,同樣不能使用大尺度的土地利用變化模型來對小范圍的土地利用動態進行預測。只有根據測特定的區域進行定量和定性分析,選擇適合本地區的模型,才能準確的把握土地管理與規劃對于土地利用的動態變化影響。
1.2土地利用變化動態模型的空間意義
土地最直觀的特地在于其在空間區域的固定性與獨特性,因此對于特定區域(國家整體也算是個區域)的管理和規劃會造成其空間形式產生定性或定量變化。通過對土地利用的空間變化分析,才能更準確的認識土地利用與土地規劃與管理之間的動態演變過程。例如在郊區一家工廠被改造為耕地,或者郊區一片耕地被改建為一座工廠,同樣是相同面積的土地,兩者之間或許在面積上相互抵充,但是通過空間分析可以得出不同的結論。
GIS空間分析技術對于土地利用變化動態模型有著重要的作用,通過疊合運算和空間統計分析對于各個土地的利用效率進行定性和定量分析,對土地的為轉移部分、轉移部分和轉移去向進行分析,識別新增部分和來源。通過對這些結果的分析,可以看出土地規劃與管理對于土地的利用率是否有促進作用。
1.3土地綜合規劃動態模型
由于土地規劃與管理會促進土地利用產生變化,對于特定時段,根據土地利用類型的轉移,對于變化過程進行分析,反映該區域內由于規劃的作用導致土地利用變化的劇烈程度,有助于更加合理的設計土地管理與規劃方案。某一研究區的綜合土地利用動態度表達式為: LC= ni=1ΣLU i-j 2ni=1ΣLUi × 1T ×100%;LCT= ni=1ΣLU i-j 2ni=1ΣLUi ×100%。其中:LUi為監測起始時間第i類土地利用類型面積,LUi-j為監測時間段內第i類土地類型轉為非i類(即j類,j=1…n)土地利用類型的面積;T為監測時間段長,當T的時段長設為年時,LC為該研究區的土地利用綜合年度變化率。 “綜合土地利用動態度”對預測未來土地利用變化趨勢也有積極的作用,在計算區域土地利用總體的變化速率是適用和有效的。
1.4土地規劃管理的空間尺度轉化模型
由于不同的管理規劃對應著不同的利用模式,因此對于區域土地利用的模式應該有助于當地建設,并且能夠改善區域尺度的土地生態問題。這種規劃模式才能有助于解決土地利用中存在的問題,并且促進土地使用率不斷提高,促進生態經濟可持續發展。不僅要從宏觀上對區域尺度的土地規劃模式進行研究,還要從微觀角度對小尺度的土地規劃模式進行探討,國家整體的土地規劃對于各地區具有指導作用,但是不能硬性的將這一規模尺度應用到以下各級的規模層次上,某一規模尺度上的土地利用/覆被變化驅動力機制在更大或更小的范圍內可能表現得不明顯或根本不適用在不同空間尺度上,土地利用結構與土壤養分、土壤水分、水土流失的影響機制并不相同,中小尺度上的研究成果并不能滿足大尺度綜合治理與開發的需求。
未來十年是我國經濟社會高速發展的重要時期,但同時也是受制于土地資源最嚴重的矛盾凸顯期,從宏觀上看,在全面建設小康社會的時期,需要不斷深入城市化和工業化,因此土地資源瓶頸就更加凸顯,在確保一定的耕地面積的前提下,如何提高農業用地和城市用地的效率是一大問題。其次,由于人口壓力的家具對新增建設用地形成剛性需求。再次,由于經濟發展趨勢過快,各個地區的用地效益差距較大。最后,為了實現區域協調發展,必須加強基礎設施的建設,同樣面臨著用地資源的匱乏,根據土地規劃與管理動態監測模型,研究土地資源合理規劃和管理,對于土地提高資源利用率和技術發展有著重要的戰略意義。
2宏觀層面的土地規劃與管理
宏觀層面的土地規劃與管理,根據管理與規劃動態監測模型屬于整體較大尺度的規劃和管理,目前我國土地規劃與管理上存在不少問題,耕地整體被濫用、管理混亂等現象屢見不鮮,從整體上看,我國目前土地利用率不高的原因有兩個方面,其一是規劃方面存在問題,其二是管理方面的問題。針對這些問題,對我國宏觀層面的土地管理和規劃進行改革。
2.1縮小指令性規劃范圍
從土地規劃與管理的動態監測模型進行分析,我國目前應該縮小指令性規劃的范圍,而逐步擴大分區管制的獨立效能。由于基礎設施建設力度的加大,應該逐步實現各個地區對于諸如農田水利或省級重點建設項目的分區管制。根據市場實際情況,隨行入市,不再將各地區的基礎設施建設項目納入國家整體的土地占用年度計劃,而對于省級重點建設項目應該報經國務院審批,這些類型的用地應該減少計劃管理,將這些用地納入計劃管理的范疇內,往往會對區域內的其他因素造成很大的沖擊,造成土地利用率的下降。
2.2農業生產結構調整用地的規劃
目前,有許多專家認為應該將農業生產結構調整用地納入計劃范圍,這種意見是不合理的。因為這會加劇計劃與市場之間的矛盾,由于非農占用低計劃會擴展至農業內部用地,指令性計劃將會擴展至整個農業生產結構用地的調整,對于農業結構的調整其主要目的在于保障國家的糧食安全,對于糧食的播種面積主要由市場和政府經濟部門共同調節,近年來供過于求的市場趨勢使得這種調節模式發揮著巨大的潛力,而如果再次將農業生產結構調整用地納入計劃范圍,就會造成越管越亂的情況,我國政府對于非農占用地的宏觀管理已經稍顯牽強,再對農業結構進行調整,就會喪失規劃的有效性。
2.3增加規劃與管理的市場彈性
我國目前正在不斷的深化經濟體制改革,但是除了要堅持市場調節的作用外,還不應該摒棄計劃管理,要堅持在特定領域采用計劃指標,對于如招商引資等情況而導致的較大缺口,如確有需要可以允許地方在一定幅度內使用計劃外指標,使用計劃外指標要經過省級土地管理部門批準,而對于用地較多時,則應上報國務院批準。
3微觀層面的土地規劃與管理
現今社會發展對于土地的依賴性日益加大,特別是那些占地面積特別大的企業,每年需要新增大量的建設用地,本文舉油田企業的土地規劃與管理為例,分析如何加強對土地利用的規劃和管理,促使土地節約集約使用。
3.1完善土地資產管理機構
對于占地面積較大的大型企業來說,應該設立專門的土地資產管理機構,加強土地資產管理隊伍的建設,通過組織專業化高素質的人才隊伍,嚴格遵守土地管理法,并且根據行業的自身特點,制定相應的監督運行機制,土地資產管理機構應該對土地資產的開發利用進行分析,加強可行性論證,深入市場和環境進行調查,做到決策科學,管理有序,規劃合理。
3.2土地使用集約化
由于類似油田企業要占用很大的土地面積,并且土地新增數量逐年加大,通過集約化手段對于提高土地利用率有著重要的作用。隨著科學技術的發展,充分利用信息化和自動化手段降低土地的使用量,盡量做到節約用地,降低成本。在保障油田正常生產的前提下,盡量選用劣質地和未利用地,而減少占用耕地和農田。并且要保障環境的可持續發展,盡量減少土地污染,地方政府部門要提高工業用地利用率的門欄,具體如下案例:
同樣是大型占地的建設項目,環城公路的工業項目和不符合區產業導向的現有工業項目應該嚴格進行控制。蕭山區政府出臺了《關于進一步提高工業用地利用率的若干意見》,工業用地利用率門檻再提高,新建工業項目的容積率由不得低于1.0提高到不得低于1.2,上限由2.0提高到2.5,非生產性用地控制在7%以內。
3.3實施土地資產信息化管理
大型占地工業企業要對土地資料做好統計、填報和等級等資產管理的基礎工作,定期清查土地資產,深入實地現場進行核實。其次,要健全土地資產信息檔案,一地一檔,完整保存原始材料。最后,應該分類存放,專人負責,做好借閱和查詢等后續服務工作。
4小結
土地的利用率對于國家整體發展有著重要的影響,如何加強土地的規劃和管理,對于土地資源的合理利用和保護是非常關鍵的。從宏觀與微觀兩方面進行闡述,對于國家和區域整體的土地規劃與管理進行分析,并且從微觀的角度,對于施工過程中如何通過加強規劃與管理來提高土地利用率進行概況,更好的促進建筑產業的健康發展。
參考文獻
[1]陳良,張云;農村土地利用中的問題及對策[J];農村經濟;2004年01期.
【關鍵詞】RS;GIS;土地規劃;土地利用;應用
土地管理部門根據當地土地資源開發利用條件、歷史數據和現實情況,進行土地規劃管理工作,提高土地資源利用的效率。從多年的土地規劃和利用的經驗來看,數理統計、重力模型、線性規劃在土地規劃和利用中的應用比較廣泛,隨著經濟的發展及時代的進步,土地規劃和利用對技術的要求也更高,RS與GIS成為當前土地規劃和利用中最重要的技術,為土地規劃和利用提供了強有力的技術支撐。
一、RS與GIS概述
RS即遙感技術,通過遙感器等對電磁比較敏感的儀器,對各種遠程目標、非接觸目標進行探測,獲取其輻射、散射、反射的電磁波信息,如地震波、電磁波、磁場、電場等,并進行判定、提取、加工、分析、應用的一門技術和新學科。RS具有多光譜、全天候、信息豐富等特點,獲取信息的時間短,且獲取圖像的分辨率較高,目前已廣泛應用于氣象報告、自然災害預防、資源有效利用、社會可持續發展等工作中。從我國經濟發展的情況來看,資源形勢非常嚴峻,人口、環境、資源的矛盾也更加突出,合理利用與保護土地資源的任務也更加重要。遙感技術的利用,在妥善解決人口、環境、土地的矛盾起到了非常重要的意義,通過對土地利用情況的分析和監測,能夠精確掌握用地變化情況,為我國土地資源的有效利用提供了依據。
GIS即地理信息系統,在地理空間數據基礎上,充分利用計算機技術,結合新消息科學、系統工程的相關理論,對各種具有空間含義的地理數據進行綜合分析和科學管理,為土地管理和決策提供依據的技術系統。該系統能夠支持空間數據的實時采集、分析管理、加工處理、建模分析,能夠解決土地管理和規劃利用中的各種問題。計算機技術、空間技術、網絡技術等的發展,促進了地理信息系統在土地規劃與利用中的應用,地理信息系統在城市規劃設計、災害預防、環境調查、交通運輸、公共設施、郵電通訊等領域也起到了非常重要的意義。
二、RS在土地規劃和利用中的應用
通過遙感技術而獲取的遙感影像數據是土地規劃和利用數據的主要來源。就傳統的土地調查來看,地面調查需要人員的實地調查和分析,人力、物力、財力的消耗較大,尤其是南方山區等自然條件惡劣的地區,野外實地調查的難度就更大,人員的勞動強度也較大,數據獲取的周期也相對較長。遙感技術的發展及在土地調查中的應用,不僅能大大降低勞動強度,也能節省調查的時間和費用。隨著對地觀測技術的發展及應用,在獲取遙感技術時能夠實現多分辨率、多平臺、多時相,這也為土地規劃和利用提供了更為精確的數據。
將遙感影像和采樣數據結合起來,能夠對該地的特征屬性進行準確表達,這就為土地規劃利用及分類處理提供了依據。同時,遙感衛星傳感器如果不同,其遙感影像也會有所不同??梢詫⑦b感影像分為高分辨率、多波段、多光譜、全色等遙感影像。在土地規劃與利用中,根據需要選擇合適的影像種類或者是對影像進行加工,增強影像的表達效果。在同一地區,可以將多時段影像進行疊加,這樣就能夠形成一個整體性的土地變化情況,包含了土地在各種地理情況下的變化情況,為土地規劃和利用提供依據。
三、GIS在土地規劃和利用中的應用
基于地理信息系統能夠形成一個基礎性的土地資源性信息數據庫。在該系統中,提供了數據錄入、編輯、修改、打印、查詢等功能,還能夠對各種原文件、原數據進行自動備份,對數據庫的各種數據和圖形文件還能夠進行更新。同時,通過空間數據庫,能夠與遙感技術、全球定位系統等技術結合起來,實現數據增加、修改、更新等編輯功能。土地信息數據庫的建成,能夠實現第土地利用信息的輸入、管理、存儲功能,為土地決策部門提供各種所需要的信息,如土地利用數據、土地利用的經濟效益、土里利用的現狀、土地利用到的結構、土地利用到的程度等信息分析功能,生成土地利用的現狀及各種成果信息。
四、RS與GIS在土地規劃和利用中的應用前景分析
隨著科學技術的發展,土地規劃和利用要求不斷提高技術的測量精度,新測繪技術正朝著傳播網絡化、管理可視化、數據分析自動化、測量一體化發展,土地管理部門應積極進行技術創新,加強人員培訓,才能提高土地規劃和利用到的效率,提高土地監測的水平。
遙感技術在土地規劃和利用中的應用,呈現出三高、三多的特點,即高時相分辨率、高光譜分辨率、高空間分辨率、多角度、多傳感器、多平臺。我國星載、機載傳感器也逐漸形成統一的體系。目前,我國全方位推進遙感技術的發展,形成了高分辨率的測圖衛星、雷達衛星、資源衛星、對災害與環境實時測量的小衛星群,能夠為土地規劃和利用提供更為精確的數據資料。
目前,在土地信息的利用系統上還沒有實現數據共享,數據信息的交流也存在障礙,信息利用也局限在某單位、某地區內,數據信息新系統的作用沒能夠充分發揮。隨著網絡技術的發展,地理信息系統也將得到進一步發展,土地規劃和利用信息系統將實現高度的網絡化,能夠將各種土地信息與互聯網連接起來,實現信息的高度共享。智能GIS技術的發展,將遺傳算法、神經網絡、專家系統結合起來,GIS技術的利用范圍將大大擴展。在多年的實踐之中,GIS技術的應用也逐漸成熟,但也應認識到,其應用還停留在空間疊加分析和數據庫方面,而不能對數據進行處理和判斷,因此,為解決土地規劃和利用中信息含量大的特點,應將GIS和RS結合起來,這將成為未來土地規劃和利用研究的重點。
五、結束語
隨著科學技術的發展以及城市化建設進程的加快,用地結構發生了很大變化,土地規劃與管理的重點也應進行相應的調整。土地結構的變化需要不斷更新各種土地資料,對技術的要求非常高,也對土地規劃數據的動態監測提出了要求。RS與GIS在土地規劃和利用中的應用,為土地管理部門提供了科學依據,彌補了傳統測量技術的缺陷,改變了土地規劃和利用脫離實際的情況,使土地規劃和利用更加具有科學性、可操作性、實用性。但也應認識到,RS與GIS在土地規劃和利用中的應用還存在很多不足,僅處于初步發展階段,需要不斷進行技術創新才能適應土地規劃和管理工作的要求。
參考文獻:
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[3]關新,唐韻,王韌等.GIS在土地資源動態管理中的應用研究[J].硅谷,2009,(8):39.
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關鍵詞:土地規劃;土地管理;土地資源利用率
1 土地規劃與管理動態監測模型
1.1 模型的基本原理
土地規劃與管理動態監測模型是全新的土地研究利用的途徑,其本質是一種數學模型,通過模型的建立來動態地監測土地的利用效率。在分析土地利用的動態變化時,需要充分考慮到土地利用對人類和社會的影響,以及產生變化的過程和原因。
土地規劃管理和土地利用之間具有復雜而緊密的聯系,而模型驅動力的綜合性則是首先需要考慮的內容。很多因素如技術水平、人口、富裕程度等,都會在一定程度上影響到土地的利用率。而影響最為顯著的因素,則是經濟的變化、土地規劃管理的失誤等。這些影響因素之間也并非是獨立的,而是相互聯系的,而聯系這些因素的紐帶則是土地的規劃和土地的管理,因此這些影響因素之間具有交叉相互作用。這也是科學地規劃與管理需要研究的主要內容,進而實現動態模型的構建,綜合這些因素,并且與實際的土地規劃和土地管理相結合,對其變化做出預測。
土地規劃管理和土地利用變化中的各項因素之間,也是相互關聯,具有緊密聯系的,這就是所謂的土地利用變化的相關性。管理規劃形式不同,相應的因素形式也存在差異。在不同規模尺度的因素影響下,土地利用變化表現為不同的形式。在動態分析土地利用情況時,對于小范圍的土地利用動態,不能使用大尺度的土地利用變化模型來預測,也不可以采用累積小尺度規模層次的土地利用變化的方法。在分析土地利用變化受到土地規劃和管理的影響時,選擇動態模型十分重要,必須選擇適合當地實際情況的模型,并且合理運用定性和定量分析的手段。
1.2 土地利用變化動態模型的空間意義
空間區域的獨特性和固定性,這是土地最為直觀的特點。對于某一區域,其空間形式會在土地規劃和管理的作用下,產生定量或者定性的變化。因此,為了合理地把握土地規劃和管理與土地利用之間的動態演變過程,必須深入分析土地利用的空間變化情況。土地利用變化動態模型的建立和應用需要運用很多技術,而GIS空間分析技術則是其中之一,并且具有非常重要的作用。定量和定性分析土地的利用效率時,需要采用空間統計分析和疊合運算的方法,準確分析土地轉移的情況,并對新增部分和來源加以識別。由此可見,提高土地利用率,加強土地的規劃和管理工作是有效的途徑。
1.3 土地綜合規劃動態模型
土地利用情況會在土地規劃和管理的推動下發生變化,以土地利用類型的轉移為依據,在特定的時段,分析土地利用的變化過程,以及土地利用情況在規劃的作用下發生變化的劇烈程度,進而對土地管理和規劃方案進行更加科學合理的設計。
1.4 土地規劃管理的空間尺度轉化模型
應根據不同的管理規劃,來選擇適宜的土地利用模式,使其能夠對當地的建設起到促進作用,并且在一定程度上改善當地的土地生態問題。選擇的規劃模式應能夠推進生態經濟的可持續發展,改善土地的使用率。因此,要從微觀和宏觀兩個角度研究區域尺度的土地規劃模式以及小尺度的土地規劃模式。
2 宏觀層面的土地規劃與管理
2.1 縮小指令性規劃范圍
擴大分區管制的獨立效能,縮小指令性規劃的范圍,這是分析當前土地規劃和管理的動態監測模型所得出的結論,也是當前土地規劃和管理工作的重要內容。隨著基礎設施的逐漸完善,應進一步加強省級重點建設項目或者農田水利的分區管制。國家整體的土地占用年度計劃,不再將基礎設施建設項目納入其中,而是需要根據市場情況,做出相應的調整。減少省級重點建設項目用地的計劃管理,并報國務院審批。
2.2 農業生產結構調整用地的規劃
對于農業生產結構調整用地的規劃,一些觀點認為,應將其納入到計劃范圍,這種觀點是不合理的。確保國家的糧食安全,是進行農業結構調整的主要目的,由政府經濟部門和市場對糧食的播種面積共同調節。這種調節模式與當前供大于求的市場趨勢相適應,發揮著巨大的作用,有利于土地資源利用率的提高。
2.3 增加規劃與管理的市場彈性
隨著經濟體制改革的不斷深入,應將計劃管理和市場調節有機結合起來,充分發揮計劃管理和市場調節的重要作用。在一些特定的領域,可以采用計劃指標的方式。而在一些較為特殊的情況下,例如因招商引資而導致的缺口,可以適當使用計劃外指標,但應保證確有必要,以及應在一定幅度內,并且必須經有關部門審批。
3 微觀層面的土地規劃與管理
3.1 完善土地資產管理機構
對于占地面積較大的大型企業來說,應該設立專門的土地資產管理機構,加強土地資產管理隊伍的建設,通過組織專業化高素質的人才隊伍,嚴格遵守土地管理法,并且根據行業的自身特點,制定相應的監督運行機制,土地資產管理機構應該對土地資產的開發利用進行分析,加強可行性論證,深入市場和環境進行調查,做到決策科學,管理有序,規劃合理。
3.2 土地使用集約化
由于類似油田企業要占用很大的土地面積,并且土地新增數量逐年加大,通過集約化手段對于提高土地利用率有著重要的作用。隨著科學技術的發展,充分利用信息化和自動化手段降低土地的使用量,盡量做到節約用地,降低成本。在保障油田正常生產的前提下,盡量選用劣質地和未利用地,而減少占用耕地和農田。并且要保障環境的可持續發展,盡量減少土地污染,地方政府部門要提高工業用地利用率的門檻。
3.3 實施土地資產信息化管理
大型占地工業企業要對土地資料做好統計、填報和等級等資產管理的基礎工作,定期清查土地資產,深入實地現場進行核實。其次,要健全土地資產信息檔案,一地一檔,完整保存原始材料。最后,應該分類存放,專人負責,做好借閱和查詢等后續服務工作。
4 結束語
土地的利用率對于國家整體發展有著重要的影響,加強土地的規劃和管理,對于土地資源的合理利用和保護具有重要意義。文章從宏觀與微觀兩方面進行闡述,對于國家和區域整體的土地規劃與管理進行分析,并且從微觀的角度,提出了如何通過加強規劃與管理來提高土地利用率。土地是人類社會生存和發展的重要物質基礎,人們應該清楚地認識到這一點,不斷提高土地保護意識,促進社會的可持續健康發展。
參考文獻
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[3]王大良.加強土地規劃與管理提高土地資源利用[J].散文百家?國學教育,2014(1).
[4]戴貽媛,陳鑫.農村土地規劃與管理中的問題及措施[J].城市建設理論研究(電子版),2014(16).
1、引言
1.1 研究背景
我國是一個人多地少、土地資源十分緊張的國家。易開發的平原、盆地面積少,較難開發的山地、高原面積多。隨著經濟的發展和城市化進程的加快,城市的擴張以及城市數量的增多,占用了大量的農業用地,導致城市與農業用地矛盾日益突出。改革開放以來,中國城市化進程繼續加速,城市化水平已從1980年的19.4%提高到2010年的47.7%[1]。短短的30多年,提高了兩倍有余。城市人口和農村人口基本持平。城市市區土地面積占全國面積達到27%,即27%的土地養育著占全國一半的人口。城市正作為現代人的居住生活方式為人們所接受,在21世紀中葉時期,即我國達到中等發達國家水平的時候,我國的城市化水平將進一步提高,城市化水平將達80%。在未來幾十年城市還將容納五六億的人口。
1.2 研究意義
規劃是實現土地優化配置和引導城市建設管理協調發展的關鍵,指導土地利用和城市建設的有兩個規劃,我國人口眾多,耕地資源相對稀缺,面臨人口、工業化與城市化的挑戰。而且在城市建設和城市管理中,城市總體規劃與土地利用總體規劃在經濟建設與實施可持續發展戰略中起著關鍵的作用,它們相互聯系又相互制約,既是統一的又是對立的。兩個規劃的依據都是國民經濟長期發展規劃,其核心內容都是土地的合理利用。但研究的對象、范圍、實施年限、方法、步驟各有側重,規劃深度懸殊較大。長期以來,兩個規劃在規劃和實施過程中仍存在銜接不到位,難以協調統一,如何協調兩個規劃關系問題,應得到我們更多的關注。
2、城市規劃與土地利用規劃的協調
目前,我國各級行政區范圍進行的土地利用總體規劃,是在1986年實行了城鄉地政統一管理的新體制下,依據《土地管理法》等法律法規對城鄉土地進行統一的、全面的土地利用總體規劃,是根據國民經濟和社會發展長遠需要對行政轄區的全部土地利用的供給和需求,在結構上進行綜合平衡,在布局上進行合理配置[4]。它即是合理安排各類土地利用的依據,也是各級政府對土地利用和經濟發展進行宏觀調控的重要手段。
2.1 土地利用規劃與城市規劃失調原因
在城市建設和城市管理中,城市總體規劃與土地利用總體規劃在經濟建設與實施可持續發展戰略中起著關鍵的作用,它們相互聯系又相互制約,既是統一的又是對立的。兩個規劃的依據都是國民經濟長期發展規劃,其核心內容都是土地的合理利用。但研究的對象、范圍、實施年限、方法、步驟各有側重,規劃深度也懸殊較大。長期以來,兩個規劃在規劃和實施過程中仍存在銜接不到位,難以協調統籌。其不協調的具體表現為:
2.1.1 “兩規”脫節嚴重
土地利用規劃分為全國省(自治區、直轄市)、市(地區)、縣(市、區)和鄉(鎮)五級,它的任務是:從“全國一盤棋”的思想出發[4],對本轄區范圍的土地在“一要吃飯、二要建設、三要保護生態”基礎上,兼顧建設和環境需要的原則進行統籌安排和合理利用。通過規劃指標的層層下達和土地利用的分區控制相結合的方法,實現土地源的總供需平衡和對用地空間布局的調控,當然包括城市用地安排。我國的城市總體規劃主要是在上世紀50年代初期隨著國家大規模建設開展而發展起來的,它的主要任務是為實現一定時期內城市的經濟和社會發展目標,提出城市性質、規模和發展方向,合理利用城市土地,協調城市空問布局和各項建設的綜合安排。城市和縣鎮在編制總體規劃時,應當編制包括市或者縣的行政區域的城鎮體系規劃,用以指導城市和城鎮規劃的編制。
2.1.2 規劃成熟程度不同
在我國,城市規劃在長期的規劃實踐中,吸收和借鑒了國外優秀的城市規劃理論與方法,規劃編制水平有了較大幅度的提高,規劃編制較為成熟,規劃的科學性與可操作性也較強。相比之下,土地利用規劃在我國實施不久,20世紀80年代土地利用總體規劃編制工作才起步,但未得到深入貫徹,直至1996年才得以全面展開[5]。第一輪和第二輪土地利用總體規劃編制略顯匆忙,在實施中暴露出了較多問題,規劃的理論與方法以及從業人員素質都不太成熟。
2.1.3 兩個規劃的規劃理念不一致
一是城市規劃是綜合研究分析城市的性質、規模和空間發展形態,按照市場經濟條件下城市發展的客觀規律編制,從城市需要出發,著眼于發展,重在解決城市空間布局問題,統籌安排城市各項建設用地。土地利用規劃從土地供給出發,以上級下達的非農業建設用地控制指標為前提,切塊用于城市建設,重在“控制”,在各方面都對城市建設用地給予嚴格限制,不得突破上級下達的指標。二是地方政府為追求政績、地方經濟的發展速度和規模,往往熱衷于建設大城市,迎合各項建設項目的用地要求,有任意擴大城市規模的傾向;城市規劃部門為迎合政府意圖,加上自身利益觀念的驅使,不管是糧田好地還是基本農田,統統納入城市總體規劃區的范圍,而土地利用總體規劃則強調節約集約用地,在規劃建設用地位置時盡量不占糧田好地,特別是基本農田。
3 “兩規”協調的思路與途徑
3.1重視區域規劃和城鎮體系規劃的作用
城市規劃與區域規劃之間是點與面有機聯系的不可分割的關系。城市總是與相應的區域相聯系;與此同時,一定區域內必定有相應的經濟中心城市。城市規劃必須以區域規劃為依據,在區域規劃的基礎上,一方面立足于大區域合理規劃布局城鎮體系;另一方面,合理確定城市的規模、性質,城市各部分的組成,各城區的用地,以促進城市與區域的協調及可持續發展。
3.2法律和制度上的創新
從現行法律法規體系看,《城市規劃法》無疑為城市規劃的編制和實施提供了有力的法律支持,從實際的效果來看,城市規劃實的嚴肅性、科學性和可施性均優于土地利用規劃。相比而言,我國尚無一部“土地規劃法”,對土地利用規劃的法律界定也只限于《土地管理法》的部分章節,而且對于違法處罰所言甚少。雖說已將土地利用規劃上升到了法律的高度,但這種法律效力既不能約束規劃編制者的意圖,也不能約束規劃實施者的意圖,存在較大的隨意性。因此,建議制定相應的“土地規劃法”,明確土地利用規劃編制和實施過程中的細則,對違法行為作出明確的法律界定。此外,建議借鑒城市規劃師制度,建立“土地規劃師”執業資格制度,提高從業人員素質,健全法律約束機制。
總之,制訂和實施土地利用規劃與城市規劃是管好用好城市土地、合理布局城市空間的重要保證。我國還處于社會主義處級階段,各個方面發展迅猛,對土地的需求越來越大 ,如何將有限的土地發揮出最大的效應,就需要城市規劃的輔助協調。相對國外,現階段我們的規劃水平還有待提高,由于體制問題,我們的土地規劃和城市規劃之間的銜接還有待完善,在當前土地資源緊張的情況下,很有必要認真總結經驗,運用地理信息系統、決策輔助模型等先進手段,進一步提高土地利用規劃和土地管理工作的水平,促進城鄉建設,實現經濟與社會的協調發展。
參考文獻(References)
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關鍵詞:土地利用規劃城鎮規劃關系
中圖分類號:F301.0文獻標識碼:A 文章編號:
引言
在我國的城市發展建設中,存在土地利用規劃與城鎮規劃不協調的問題,對城市的建設發展帶來了一定的阻力。國內學者對土地利用規劃進行了不斷深入的研究和探討。高中崗【1】闡述了城市規劃與土地利用規劃的關系,董祚繼【2】論述了土地利用規劃的理念,高平、蔡玉梅【3】分析評價土地利用發展模式及影響因素,胡俊【4】從理論與上海市實踐上對合一進行了論述,蔡玉梅等【5】論述了土地利用規劃方法。
基本概念
城鎮總體規劃是根據一定時期的城鎮經濟和社會發展目標,綜合研究和確定城鎮功能定位、總體規模、發展方向和空間布局形態,統籌安排城鎮建設用地和合理配置基礎設施土地利用,重點在開辟和培育城鎮新的發展地區。
土地利用規劃是根據當前社會經濟和自然條件以及國民經濟發展的要求,協調土地總供給與總需求,進行土地利用方面的總量安排,更多關注土地資源節約使用,特別是對耕地資源的保護。
土地利用存在的問題
1. 城鎮建設用地迅速擴張,環境污染嚴重
由于工業化和城市化的快速發展,城市建設用地規模急劇發展,地方政府在追求城市發展建設和經濟效益的動力下,對環境保護滯后,出現城市土地浪費、水體污染、環境受到破壞的現象。城郊地區的耕地逐漸被城市建設用地蠶食,最近幾年雖然政府意識到了這點并通過努力改善了這種局面,但人地關系依然緊張。
要解決這個問題需要從思想上認清人與自然的關系,不是人類征服自然而是和諧共處,需要認清土地的自然社會經濟屬性并尊重其內在的發展規律。土地是有一定的承載容量的,無論地基承載力、生態環境承載力都有一定的上限,超出了其承載力就會出現不和諧的現象。
2. 土地利用制度亟需創新
我國土地利用規劃制度已經建立已有20 余年,核心的內容就是保護耕地和限制建設用地,土地制度對我國市場經濟制度的確立和發展、土地資源的合理配置和利用等都起到重要作用。
我國土地利用制度現狀是中央政府從宏觀全局出發,關注點在于保護耕地和限制城鎮建設用地規模,而地方政府的土地規劃管理動力在于通過土地財政追求經濟發展。這是一個中央政府與地方政府之間的博弈過程,在博弈過程中,中央政府監管成本的巨大和復雜性導致地方政府土地違規的機會主義傾向加強。地方政府違反土地利用規劃的根源在于土地利用規劃制度與地方政府追求經濟發展之間的矛盾。在現有的土地利用規劃決策制度下,地方政府經常以經濟發展為籌碼而進行土地違規操作。要改變這種情況需要土地利用規劃制度的創新。
3. 地籍產權制度不完善
我國城鎮化率已經超過50%,處于城鎮化快速發展階段,伴隨著城市的規模在急劇的擴大,占用農村土地的情況每天都在發生。近年來,一些強拆的行為在社會上造成了不好的影響。追溯根源,是和我國的土地產權制度是分不開的。
首先是地籍管理。1957年以后至改革開放的非常時期內,由于反科學行為,撤銷、銷毀了大量地籍資料,造成了地籍不清,對目前土地利用規劃的實施造成一定的困難。其次是土地產權制度。我國的土地分為國有土地和集體土地兩種產權形式,目前國有土地的使用、出讓、變更等手續很明晰,而對集體土地的權利缺乏明晰的規定,地方政府以低價征得的集體土地通過簡單的手續變更為國有土地,轉手以數十倍的價格出售,導致集體土地產權所有人—農民對征地的抵抗。這些現象要得到根本的改變需要產權制度的調整和法律法規的完善。
4、土地利用規劃對城鎮規劃不協調
由于兩大規劃的編制管理分置于不同部門,導致對一座城市而言,土地利用總體規劃與城市總體規劃“兩張皮”的現象普遍存在。兩規在城鄉土地利用上的諸多矛盾,給城市發展戰略的落實和日常建設項目審批管理均帶來了極大困難。
兩規之間的差異與矛盾
1. 規劃的側重點不同。
城鎮規劃主要是為了城鎮開發建設,重在開發;土地利用規劃是協調土地供給,重在控制。
2. 工作內容上的“城”與“鄉”的差異。
城鎮規劃的主要范圍在于城鎮建設區,合理安排城鎮的功能布局、公共設施和基礎設施等等,土地利用規劃重點突出的是對全市域各類用地數量結構的安排與基本農田的保護性布局,形成了前者重“城市建設用地”,后者重廣大鄉村地區“農用地”的明顯差異。
3.空間布局的“近”與“遠”的矛盾。
土地管理部門其職責所在的基本農田保護區范圍首選在現狀優質耕地中進行劃定,而這些優質耕地往往分布在城市近郊區,恰恰是城市空間擴展經濟學意義上邊際效用最好、城市規劃布局和新戰略拓展區最受歡迎的建設用地選擇范圍,因此,城市近郊往往成為兩個規劃爭奪的熱點地帶?;巨r田是就“近”簡單地依托現狀近郊優質耕地不予調整,還是在空間上適當讓位城市規劃中的建設用地而向“遠”郊布局轉換,是兩規在規劃布局方面能否達到銜接的關鍵所在。
土地利用規劃與城鎮總體規劃的關系