序言：作為思想的載體和知識(shí)的探索者，寫作是一種獨(dú)特的藝術(shù)，我們?yōu)槟鷾?zhǔn)備了不同風(fēng)格的5篇土地管理法修訂，期待它們能激發(fā)您的靈感。

篇1

城市居民住宅難，根源在于《土地管理法》有問題

在現(xiàn)階段，國(guó)家需要保障的是城市居民的住房，農(nóng)村居民的住房似乎是不存在問題的；事實(shí)上，中國(guó)所謂房地產(chǎn)市場(chǎng)只存在于城市，農(nóng)村根本就沒有房地產(chǎn)這一說法。這一現(xiàn)象表明，現(xiàn)階段城市居民住房問題與中國(guó)政府的城市化政策密切相關(guān)：進(jìn)一步說，中國(guó)現(xiàn)代化戰(zhàn)略的偏頓造成了這一問題。

中國(guó)的現(xiàn)代化是以所謂城鄉(xiāng)二元體制為基礎(chǔ)的現(xiàn)代化，城市是現(xiàn)代化的中心，農(nóng)村地區(qū)基本上被排除在現(xiàn)代化之外，現(xiàn)代化的推進(jìn)主要表現(xiàn)為城市地區(qū)工業(yè)化的發(fā)展和城市居民物質(zhì)文化生活水平的快速提高，而城市以外的農(nóng)村地區(qū)則基本上停滯不前，以致于現(xiàn)代化成就越大，城鄉(xiāng)差距就越大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各種資源也就愈加集中到城市，農(nóng)村也就愈加落后。

這種城市中心現(xiàn)代化的一個(gè)明顯后果是，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)張，城市人口越來越多，居民對(duì)住房的需求也就越來越大。而隨著城市越來越繁榮發(fā)展，人們的收入水平也在不斷提高，各種各樣的原因使得一部分城市居民保持了對(duì)住宅的強(qiáng)勁購(gòu)買力，從而使作為稀缺商品的住宅的價(jià)格快速上漲，導(dǎo)致只有少數(shù)富人能買得起房，大多數(shù)中低收入的居民一旦買房就成為脖子上套了緊箍咒的“房奴”。從宏觀來看，正是這樣一種以城鄉(xiāng)分隔為顯著特征的城市化進(jìn)程，導(dǎo)致了城市人口快速膨脹和住房短缺的惡性循環(huán)。

在分隔城鄉(xiāng)社會(huì)的制度安排中，土地管理法對(duì)城鄉(xiāng)土地制度的規(guī)定是一個(gè)關(guān)鍵。按照這一法律的規(guī)定，國(guó)家將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，其中，建設(shè)用地就是國(guó)有土地，為城市建設(shè)和工業(yè)化所用，那里是城市居民的“地盤”，在農(nóng)業(yè)用地上就只有農(nóng)民。農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，一旦出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，就不予批準(zhǔn)。也就是說，城鄉(xiāng)居民之間在居住區(qū)上涇渭分明，不可越雷池一步。是土地把城鄉(xiāng)社會(huì)分隔開來，土地制度成了城鄉(xiāng)二元體制的主要實(shí)現(xiàn)形式。在2006年國(guó)家制定《物權(quán)法》的時(shí)候，“禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村宅基地”的條款在幾經(jīng)爭(zhēng)論之后，還是把球踢給了《土地管理法》：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。”

要害在于未能統(tǒng)籌城鄉(xiāng)

立法者的初衷是要通過這些法律來保護(hù)農(nóng)村屬于農(nóng)民的土地。可是，在城鄉(xiāng)分隔的條件下，城市自身的發(fā)展是難以為繼的。在城市小、農(nóng)村大，城市富、農(nóng)村窮的條件下，國(guó)家以法律固化、強(qiáng)化城鄉(xiāng)分隔，后果是多方面的，而在現(xiàn)階段一個(gè)最明顯、最突出的后果，就是城市房?jī)r(jià)高得讓城市居民無法承受，從而使城市居民的住房問題成為一個(gè)影響社會(huì)穩(wěn)定、發(fā)展的重大社會(huì)問題。原因很簡(jiǎn)單，第一，住房是建在土地上的，原來城鄉(xiāng)分隔的格局使城市土地供應(yīng)越來越少，無法滿足城市人口越來越多的情況下的土地需求；第二，土地供應(yīng)越少，政府越需要管制，而限制土地供應(yīng)，土地價(jià)格就越來越高：二者形成惡性循環(huán)：三是按照土地管理法以及其他相關(guān)法律政策，城市居民只能在城市里居住，沒有別的解決問題的可能。

目前城市政府采取了許多居民住房保障政策，諸如學(xué)習(xí)香港的做法，政府為低收入家庭提供廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等。這樣的政策應(yīng)該是有一定的效果的，但內(nèi)地城市和香港是不一樣的，因?yàn)橄愀巯鄬?duì)而言是一個(gè)“孤島”，雖然它由于發(fā)展的需要人口也在增加，但畢竟人口來源有限。而內(nèi)地即使有一個(gè)戶籍制度攔著，城市人口增長(zhǎng)的趨勢(shì)也是無法阻擋的。像北京、上海這樣的特大城市，在最近20年內(nèi)人口增長(zhǎng)的速度是驚人的，但更驚人的還是所謂的“二線”、“三線”城市。筆者看到過一個(gè)地級(jí)市的政府工作報(bào)告，這個(gè)市政府所在城市5年內(nèi)人口由40萬增加到70多萬，而且還在快速增長(zhǎng)之中。在這樣的大趨勢(shì)下，政府的廉租房提供得越多，人口增長(zhǎng)就可能越快，住房問題也就會(huì)越嚴(yán)重。中國(guó)有7.45億農(nóng)村人口，在城鄉(xiāng)分隔的條件下，他們都希望到城市里來分享現(xiàn)代化建設(shè)的成果，而“減少農(nóng)民”正是政府的一個(gè)“大政策”，城市化的步伐正在進(jìn)一步加快，城市住宅問題怎么可能是廉租房所能夠解決的呢?

當(dāng)然，城鄉(xiāng)分隔的后果遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止一個(gè)住房問題。在許多城市特別是像北京、上海這樣的特大城市人口高度密集的情況下，因?yàn)槿丝诟叨让芗鞘薪煌ǖ膲毫υ絹碓酱螅藗儾坏貌幻刻扉L(zhǎng)時(shí)間在上下班路上疲于奔命。而人口集聚導(dǎo)致就業(yè)機(jī)會(huì)的不足，使得競(jìng)爭(zhēng)壓力越來越大，“工作著是美麗的”的境界再難尋覓，人們的生活質(zhì)量無法提高，對(duì)一部分居民來說很可能是每況愈下。2007年9月11日，在北京召開的中國(guó)城市論壇北京峰會(huì)了《中國(guó)城市品牌報(bào)告》及2007中國(guó)城市品牌價(jià)值排行榜，中國(guó)的四大直轄市全部進(jìn)入“不宜居”城市行列。這樣的城市化哪里談得上“以人為本”呢?

當(dāng)然，城鄉(xiāng)分隔對(duì)于農(nóng)民則更為不利。因?yàn)橹袊?guó)現(xiàn)代化建設(shè)的成果都在城市里，現(xiàn)代化的物質(zhì)生活方式和條件，優(yōu)質(zhì)的資源，包括教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、現(xiàn)代化的公共設(shè)施等，基本上只為城市居民所享有，農(nóng)村居民因?yàn)槌錾谵r(nóng)村只能干瞪眼。農(nóng)村居民可以到城市里工作，為城市建設(shè)、為城市居民生活服務(wù)，但他們只是城市的匆匆過客，他們每年都必須像候鳥一樣從城市回到農(nóng)村，再?gòu)霓r(nóng)村飛到城市，形成中國(guó)鐵路的所謂“春運(yùn)”。

所以，僅就住房問題而言，更加應(yīng)該打破城鄉(xiāng)二元體制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)。試想，如果統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民住宅用地規(guī)劃，突破農(nóng)村區(qū)域不能為城市居民提供住宅的限制，在城市郊區(qū)或適當(dāng)距離內(nèi)的農(nóng)村地區(qū)開拓“農(nóng)村房地產(chǎn)業(yè)”，在允許進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民居住在城市的同時(shí)，讓愿意到農(nóng)村居住的城市居民到農(nóng)村去，會(huì)不會(huì)更好地調(diào)節(jié)城市房?jī)r(jià)呢?

城鄉(xiāng)居民“混居”是城市化的必然趨勢(shì)

在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度后工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村成為一個(gè)普遍趨向的時(shí)候，城里人到農(nóng)村居住也是一個(gè)“普遍的趨向”。在許多人口眾多的工業(yè)化國(guó)家，都有相當(dāng)數(shù)量的城市人口居住在農(nóng)村，特別是那些富裕的城里人。在日本農(nóng)村，普遍存在著城鄉(xiāng)居民“混居”的現(xiàn)象。在美國(guó)許多城市，在“市中心”居住的多是“低收入人群”，而中產(chǎn)階級(jí)和高收入者大多住在郊區(qū)或鄉(xiāng)

下。白天到城里上班，晚上回鄉(xiāng)下，被稱為“鐘擺運(yùn)動(dòng)”。在最繁華的紐約曼哈頓、芝加哥也是如此。

事實(shí)上，在我國(guó)，城鎮(zhèn)居民擇居農(nóng)村也已經(jīng)成為一種日漸強(qiáng)勁的需求，全國(guó)許多地方，特別是在特大城市、大城市周邊地區(qū)，都有城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村買房居住的情況。據(jù)2005年的報(bào)道，在北京， “新移民”已超過10萬人，居住區(qū)域除了北京市郊區(qū)農(nóng)村，還包括河北省燕郊、涿州、廊坊等地。2007年4月16日，北京房山區(qū)青龍湖鎮(zhèn)青龍頭村發(fā)生的“小產(chǎn)權(quán)房”事件，其實(shí)也是城鎮(zhèn)居民擇居農(nóng)村需求強(qiáng)勁的體現(xiàn)。現(xiàn)階段政府還在禁止城市居民到農(nóng)村購(gòu)房，并且我國(guó)的城市化還處于農(nóng)村人急劇移居城市的階段，再加上新農(nóng)村建設(shè)還沒有真正起步，農(nóng)村不但不能吸引人，而且都不能留住人，一旦新農(nóng)村建設(shè)開始推進(jìn)，當(dāng)政府通過大量投入加快農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成滿足現(xiàn)代生活方式的條件之后，廣大的城市周邊農(nóng)村地區(qū)，必將迎來大批在城市工作但在農(nóng)村居住的“半城半鄉(xiāng)人”。試想，如果農(nóng)村地區(qū)居住環(huán)境比城市里好，而房?jī)r(jià)又遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市市區(qū)，交通也十分便利，人們干嘛非要擠在鋼筋混凝土的叢林里呢?而且筆者相信，一部分城里人成為“半城半鄉(xiāng)人”的趨勢(shì)是不可能阻止的，這個(gè)時(shí)代一定要到來而且正在到來，城鄉(xiāng)人口雙向交互流動(dòng)，將成為遏制城市房?jī)r(jià)飛漲的一條出路。

有論者指出，如果法律允許城市居民到農(nóng)村購(gòu)買宅基地，他們就會(huì)把農(nóng)村變成自己的后花園，城里占著房子，農(nóng)村再置一套別墅，不僅侵犯農(nóng)民的利益，還會(huì)把耕地占沒了。這恐怕是一些政府官員的“懶政”思維。他們已經(jīng)習(xí)慣于城鄉(xiāng)分治的狀況，作為城鄉(xiāng)二元體制的既得利益者，也習(xí)慣了城鄉(xiāng)分治的好處。其實(shí)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民住宅建設(shè)，首先得利的是農(nóng)村居民，同時(shí)也不會(huì)有損于農(nóng)民的利益，問題只在于怎么做。筆者設(shè)想，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的原則，按照即將出臺(tái)的新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的要求，可以在城鄉(xiāng)區(qū)域的政府及居民共同協(xié)商的情況下進(jìn)行規(guī)劃，選擇一些交通比較便利的農(nóng)村地區(qū)，引導(dǎo)房地產(chǎn)商開發(fā)城鄉(xiāng)居民混居的住宅區(qū)，其條件必須是，第一，以利用農(nóng)民原有的宅基地為主，不得占用耕地；第二，必須給予農(nóng)民足夠的補(bǔ)償，使農(nóng)民的利益得到保障：第三，必須科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村小區(qū)，使原來的村莊變成現(xiàn)代化的社區(qū)；第四，按照國(guó)家建設(shè)部住宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，不得超標(biāo)準(zhǔn)建豪華別墅。

按照城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度，目前還存在“城里人”和“鄉(xiāng)下人”之分，城鄉(xiāng)社會(huì)的分隔帶來了許多社會(huì)矛盾。如果能夠利用各種條件努力消除這種限制，如果規(guī)劃科學(xué)、措施得當(dāng)?shù)脑挘瑖?guó)家完全有可能利用推進(jìn)城鄉(xiāng)居民混居的住宅區(qū)建設(shè)，來加速縮小城鄉(xiāng)差別，構(gòu)建城鄉(xiāng)和諧社會(huì)。

允許城鄉(xiāng)居民混居有利于加快新農(nóng)村建設(shè)

現(xiàn)階段城市居民到農(nóng)村地區(qū)居住，相對(duì)來說是不得已的選擇，人數(shù)也不多。但如果國(guó)家的政策不僅允許，而且還能夠積極引導(dǎo)和推動(dòng)城市居民到農(nóng)村居住的話，他們將對(duì)新農(nóng)村建設(shè)產(chǎn)生巨大的可能是革命性的影響。城市居民在城市賺錢到農(nóng)村居住，生活消費(fèi)將有一部分在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行，這將有力帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，教育事業(yè)、醫(yī)療事業(yè)、公共設(shè)施建設(shè)、公共生活等都將提升層次，社會(huì)事業(yè)和服務(wù)業(yè)的長(zhǎng)足進(jìn)步，將為農(nóng)村區(qū)域的非農(nóng)就業(yè)創(chuàng)造機(jī)會(huì)，促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生產(chǎn)生活的發(fā)展進(jìn)步。農(nóng)業(yè)也將隨著農(nóng)業(yè)人口不斷減少而實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)本身將不再成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的主業(yè)， “農(nóng)民”將成為現(xiàn)代化的專業(yè)農(nóng)民。

篇2

摘要：《土地管理法》1998年修正以來，在中國(guó)土地立法缺位情況下，很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)充當(dāng)了土地最高法角色。經(jīng)過十余年施行，這部法律在日新月異的時(shí)代中已顯得有所滯后。《土地管理法（修訂草案征求意見稿）》因此浮出水面。本文根據(jù)法律的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)影響，通過研究和分析，指出該草案的先進(jìn)之處和不足之處，希望能對(duì)《土地管理法》重新修訂提供有價(jià)值的參考。

關(guān)鍵詞 ：土地管理法；修訂草案；土地立法

一、修訂草案可采納之處

1.土地權(quán)利的細(xì)化

修訂草案第二章關(guān)于土地權(quán)利的有關(guān)內(nèi)容，與《物權(quán)法》緊密聯(lián)系。其中，第十條明確了土地的相關(guān)權(quán)利種類，尤其對(duì)于地役權(quán)、土地抵押權(quán)等有了明確的闡釋，使得相關(guān)土地權(quán)利有法可依，在法律層面上加強(qiáng)了對(duì)土地相關(guān)權(quán)利人的保護(hù)，防止了土地權(quán)利的濫用。第十九條建設(shè)用地使用權(quán)的劃分，加入了地上權(quán)和地下權(quán)，與城市建設(shè)緊密相關(guān)，為建設(shè)工程的施工運(yùn)行提供了法律的基礎(chǔ)。

修訂草案強(qiáng)調(diào)推行土地登記制度，使土地權(quán)利物權(quán)化，有利于保護(hù)土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的合法利益。在第二十六條到第三十一條對(duì)此進(jìn)行了詳細(xì)的闡述，明確了土地登記的強(qiáng)制性、必要性、效力、登記方法和發(fā)證機(jī)關(guān)等，對(duì)于土地登記的廣泛實(shí)施做出了必要的鋪墊和保障。此外，第二十三條創(chuàng)造性提出了異議登記的措施，在土地登記實(shí)施之后有充分的可借鑒性，對(duì)于爭(zhēng)議土地的處理提供了一個(gè)新的思路。

2.耕地保護(hù)力度的加大

在我國(guó)人多地少的現(xiàn)實(shí)條件下，耕地問題成為一個(gè)制約發(fā)展的突出問題，耕地的保護(hù)涉及到社會(huì)的廣泛利益。在修訂草案中，對(duì)于耕地采取了相當(dāng)嚴(yán)格的控制機(jī)制。第一條就指出：“實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度”，奠定了耕地保護(hù)的中心思想。第五十一條至第五十五條，先后對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù)、劃分、占用、用途、數(shù)量、轉(zhuǎn)用等進(jìn)行了嚴(yán)格限制，保護(hù)力度尤為突出。第五十五條到第五十七條提及相關(guān)政策，增加了先補(bǔ)后占制度，結(jié)合耕地占補(bǔ)平衡、總量平衡的政策，以及第一百二十一條破壞耕地的法律責(zé)任，有助于一般耕地的保護(hù)。再者，修訂草案中明確了耕地保護(hù)的資金保障。第四十七條指出，國(guó)家將設(shè)立啟用耕地保護(hù)基金，對(duì)耕地保護(hù)予以補(bǔ)貼。第八十四條規(guī)定，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府，專項(xiàng)用于土地整治和耕地保護(hù)。資金的支持，對(duì)于耕地的維護(hù)有著重要的意義。不僅如此，修訂草案強(qiáng)化了對(duì)建設(shè)用地的控制，能夠間接達(dá)到耕地保護(hù)的目的。第七十七條提出土地用途轉(zhuǎn)用許可制度，未經(jīng)許可，不得立項(xiàng)，嚴(yán)格了耕地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化的監(jiān)管。第七十八條將土地用途轉(zhuǎn)用許可的審批權(quán)收歸省級(jí)以上人民政府，一并提出建設(shè)項(xiàng)目核查制度，有利于控制地方違法違規(guī)審批的現(xiàn)象。

第九十二條大幅度縮小了劃撥用地的取得范圍，減少建設(shè)用地的調(diào)配。

此外，對(duì)于行政部門也加強(qiáng)了保護(hù)耕地的要求。第四十五條將耕地保護(hù)列為各級(jí)人民政府的基本責(zé)任，第四十六條還將耕地保護(hù)作為地方政府的考核指標(biāo)，第一百二十九條進(jìn)一步規(guī)定對(duì)于大量耕地或者基本農(nóng)田被違法占用的地方人民政府給予問責(zé)制。這些要求為地方政府保質(zhì)保量地落實(shí)國(guó)家的耕地保護(hù)政策提供了強(qiáng)大的法律約束。

3.權(quán)利人利益的維護(hù)

修訂草案中多處體現(xiàn)了對(duì)土地權(quán)利人利益的保護(hù)，符合法律以人為本的宗旨。開篇第五條明確指出：“土地權(quán)利人的合法權(quán)益受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。”進(jìn)而，第十六條、第六十二條、第六十七條、第一百二十條、第一百二十一條中，明確了土地權(quán)利人的權(quán)益范疇，對(duì)于破壞土地權(quán)利人利益的行為在法律上予以追究，使得土地權(quán)利人的維權(quán)行為有法可依。第七十二條、第一百條提出土地收益的公開制度，結(jié)合第一百二十四條在法律上的警示，可以加強(qiáng)對(duì)土地權(quán)利人直接利益的保護(hù)，制約集體經(jīng)濟(jì)組織非法占有土地收益的違法行為。對(duì)于土地權(quán)利爭(zhēng)議，第二十三條中去除了“三十日內(nèi)”的規(guī)定，有利于土地權(quán)利人充分準(zhǔn)備、及時(shí)反應(yīng)，維護(hù)自己的合法權(quán)利。關(guān)于土地閑置，第九十二條中去除了“無償”二字，有利于建設(shè)用地單位損失的減小。

對(duì)于土地使用期限，修訂草案中也有了一定的表示。第十四條將土地承包經(jīng)營(yíng)期限由三十年修改為“土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。”；第一百零三條：“建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該宗土地的以外，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂出讓、租賃土地有償使用合同，支付建設(shè)用地使用權(quán)出讓金等相關(guān)費(fèi)用”。“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，按國(guó)家有關(guān)規(guī)定自動(dòng)續(xù)期。”這些措施綜合考慮了社會(huì)群體的可接受性，對(duì)于承包地和住宅用地的使用人——農(nóng)民和居民——進(jìn)行了合理的保護(hù)，對(duì)于建設(shè)用地的繼續(xù)利用提供了可能，有利于消除社會(huì)上的不確定心理。

4.土地監(jiān)督監(jiān)察的強(qiáng)化

修訂草案第六條指出：“國(guó)家實(shí)行土地督察制度。”這一制度在第十章有著詳細(xì)而具體的說明。引進(jìn)國(guó)家對(duì)地方的督察機(jī)制，對(duì)于地方人民政府在土地方面的行政予以監(jiān)督，能夠在一定程度上緩解地方政府土地違規(guī)行為的發(fā)生，防止權(quán)力的濫用。同時(shí)，加強(qiáng)了地方政府的土地監(jiān)察職能，賦予人民政府依法制止和查處土地違法行為的權(quán)力，允許調(diào)動(dòng)公安部門進(jìn)行配合，使得地方政府能夠?qū)ν恋剡`法行為進(jìn)行及時(shí)的控制，予以合適的處理。此外，第一百二十九條、第一百三十條的問責(zé)制，第一百一十九條行政不作為和錯(cuò)誤作為的責(zé)任、第一百二十八條阻礙執(zhí)法的責(zé)任等等規(guī)定，對(duì)于土地監(jiān)督和土地監(jiān)察的順利進(jìn)行給予了保障。

二、修訂草案值得探討之處

在整個(gè)土地管理法修訂草案中，也體現(xiàn)出了諸多的不合理因素，應(yīng)評(píng)估和討論其可行性，進(jìn)行慎重選擇。

1.土地交易的風(fēng)險(xiǎn)

修訂草案第二十六條指出：“依法應(yīng)當(dāng)?shù)怯浂吹怯浀耐恋兀坏棉D(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)入股或者抵押。”這就意味著，依法登記的土地即可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)入股或者抵押等活動(dòng)。這一推論在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等相關(guān)內(nèi)容中得到了很好的印證，第十六條、第十七條對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行描述；第二十條、第八十八條、第九十三條、第九十六條對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行描述；第二十一條、第九十條對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行描述。無論何種土地，均允許正常的轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)入股或者抵押等活動(dòng)。而土地市場(chǎng)作為土地交易的媒介，修訂草案中也予以了承認(rèn)。第九十四條：“國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃，必須通過統(tǒng)一的土地市場(chǎng)以公開的方式進(jìn)行”“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)”。將土地市場(chǎng)正式引入，同時(shí)也間接承認(rèn)了土地交易的合理性。

以上種種，對(duì)于土地交易進(jìn)行了相當(dāng)程度的放開，轉(zhuǎn)讓、出租、繼承、入股、抵押等土地交易活動(dòng)均被認(rèn)可。名為轉(zhuǎn)讓，實(shí)則與買賣并無異處，這無疑會(huì)對(duì)中國(guó)現(xiàn)行的土地公有制制度予以強(qiáng)烈的沖擊。修訂草案第二條明確指出：“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。”但是，在土地交易制度下，公有制的生命是否會(huì)被嚴(yán)重縮短？這一點(diǎn)不可不慎重考慮。

2.征地政策的模糊

修訂草案中，第六十九條出現(xiàn)這樣表述：將量化的征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)完全廢止；無獨(dú)有偶，第七十六條，關(guān)于房屋拆遷補(bǔ)償，同樣沒有一個(gè)量化的指標(biāo)。量化指標(biāo)的缺失，勢(shì)必造成土地征收中補(bǔ)償方式的混亂，雙方將難以達(dá)成一致。作為弱者，農(nóng)民的利益將更加難以得到保障。第七十一條，對(duì)于補(bǔ)償爭(zhēng)議，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府的裁決即為最終裁決”，這顯然屬于一言堂現(xiàn)象的重新演繹。在其中，官官相護(hù)的因素不可以不被考慮，一旦裁決顯失公平，農(nóng)民的利益將化為泡影。而且，“對(duì)裁決程序有異議的，可以自接到裁決決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴”。這里的“十五日”，對(duì)于農(nóng)民來講，顯然太少，自己的意愿難以進(jìn)行有效的表達(dá)，甚至還來不及做出應(yīng)有的反應(yīng)。更為離譜的是，“征收土地補(bǔ)償爭(zhēng)議不影響征收土地的實(shí)施”。土地的補(bǔ)償爭(zhēng)議無法起到應(yīng)有的干涉作用，隨著土地被征收，農(nóng)民將失去最原始的談判資本，其利益將完全喪失。

3.村集體權(quán)力的擴(kuò)張

修訂草案第十四條：“在土地承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)。”；第十五條：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。”雙雙被廢止。這無疑給了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賦予了擴(kuò)大化的權(quán)力，給了他們跳過農(nóng)民利益，為所欲為地承包土地的職能。這類爭(zhēng)執(zhí)在調(diào)整之前發(fā)生率明顯不低，如此調(diào)整，想必將使農(nóng)民無處申訴，對(duì)于村集體的穩(wěn)定相當(dāng)不利。

4.建設(shè)用地的潛在問題

第八十條：“國(guó)務(wù)院以及國(guó)務(wù)院投資主管部門批準(zhǔn)、核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，占用基本農(nóng)田的建設(shè)項(xiàng)目，需要征收農(nóng)民集體所有土地的，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。征收前款規(guī)定以外的土地，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案。”結(jié)合第七十八條，這一規(guī)定放大了省級(jí)政府對(duì)于土地用途轉(zhuǎn)用許可和土地征收的權(quán)力，給建設(shè)項(xiàng)目的擴(kuò)大化進(jìn)行留下了缺口，與耕地保護(hù)的思想格格不入。

第一百二十八條：“建設(shè)單位或者個(gè)人對(duì)責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴。”這一準(zhǔn)則被刪減，似乎意味著縣級(jí)以上主管部門對(duì)于建設(shè)單位或個(gè)人的施工可以任意干涉，建設(shè)單位或個(gè)人將無權(quán)進(jìn)行申辯，這無疑會(huì)給有關(guān)部門的職權(quán)濫用留下隱患。

篇3

福建省土地管理局：

你局《關(guān)于耕地拋荒有關(guān)問題的請(qǐng)示》（閩土籍〔1998〕20號(hào)）收悉。經(jīng)研究，現(xiàn)批復(fù)如下：

在土地利用現(xiàn)狀調(diào)查初期，雖然為了統(tǒng)一確定調(diào)查分類標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)歷史上形成的拋荒地的地類做過規(guī)定。但是，自1986年《土地管理法》頒布實(shí)施以來，黨和國(guó)家十分重視土地的合理利用和耕地保護(hù)工作，嚴(yán)禁耕地拋荒，并且在新修訂的《土地管理法》中將嚴(yán)禁耕地拋荒上升為法律。新修訂的《土地管理法》第三十七條規(guī)定：“禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地”。“承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。”因此，任何棄耕拋荒的，不僅不能在土地變更調(diào)查和建設(shè)用地報(bào)批時(shí)按非耕地對(duì)待，而且要盡快采取措施予以復(fù)耕。不得通過土地變更調(diào)查改變地類，使棄耕拋荒的違法行為合法化。

篇4

[關(guān)鍵詞]土地管理法；物權(quán)法；不動(dòng)產(chǎn)土地

中圖分類號(hào)：R856 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-914X（2017）06-0284-01

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)步，人口急劇上升使人類生存環(huán)境不斷縮小，農(nóng)耕面積大幅度減少，中國(guó)的土地問題日益突出。土地管理法的制定與實(shí)施對(duì)我國(guó)物權(quán)法的制定有著十分積極的意義。不論是從對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下最為重要的物權(quán)―土地物權(quán)的內(nèi)容的規(guī)定來看，還是從對(duì)土地物權(quán)的行使方式來看，土地管理法都有非常多的規(guī)定。因此，土地管理法的制定不僅對(duì)現(xiàn)實(shí)的土地物權(quán)制度發(fā)揮著準(zhǔn)據(jù)法的作用，而且對(duì)物權(quán)法發(fā)揮著積極的指導(dǎo)作用。但由于土地物權(quán)從屬于物權(quán)因此他們之間存在著一定的相互作用二者吩目互依存又彼此制約。

1 《物權(quán)法》對(duì)《土地管理法》的積極作用

1.1 《物權(quán)法》對(duì)《土地管理法》的指導(dǎo)作用

《物權(quán)法》中的“物”包括不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)兩種而不動(dòng)產(chǎn)中最重要的一部分就是土地，因此《物權(quán)法》中的關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)的一些規(guī)章和基本原則對(duì)《土地管理法》的修改又有著一定的指導(dǎo)作用。《土地管理法》中對(duì)于土地的產(chǎn)權(quán)變更登記，也就是不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的變更登記及相關(guān)手續(xù)并沒有給出明確的要求，使土地登記僅僅成為了一種管理方式，而在土地產(chǎn)權(quán)變化中失效。特別在我的現(xiàn)實(shí)情況中，雖然不動(dòng)產(chǎn)的市場(chǎng)已經(jīng)發(fā)展成為最為活躍的市場(chǎng)，但是在不動(dòng)產(chǎn)的管理體制問題上，仍然保留著舊體制條件下建立的將不動(dòng)產(chǎn)中的土地、土地上的建筑物、定著物、生成物各自分割管理、各成體系的作法。因此，《物權(quán)法》將土地產(chǎn)權(quán)這一物權(quán)賦予所有集體成員的這一轉(zhuǎn)變，保障了集體內(nèi)每一名成員的權(quán)益，也規(guī)定了集體內(nèi)的所有成員對(duì)集體產(chǎn)權(quán)具有維護(hù)的義務(wù)。

1.2 《物權(quán)法》對(duì)《土地管理法》的補(bǔ)充作用

《物權(quán)法》對(duì)《土地管理法》又有著補(bǔ)充完善的作用，以我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)為例針對(duì)于土地征收這一項(xiàng)，《物權(quán)法》有了更完善和更全面的補(bǔ)充。《土地管理法》中指出，根據(jù)建設(shè)需要國(guó)家可以對(duì)農(nóng)民的土地進(jìn)行征用并給與和土地相等價(jià)值的補(bǔ)償以保證公眾利益。這一規(guī)定意味著只要對(duì)征收土地的農(nóng)民有一定的補(bǔ)償即可，而沒有明確解釋什么是公眾利益，因此，造成實(shí)際生活中許多地方政府為了經(jīng)濟(jì)建設(shè)及城市發(fā)展而征用農(nóng)民土地。在這種體制下，土地失去了其財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，其物權(quán)即土地使用權(quán)不再是獨(dú)立的典型的民事權(quán)利，而成為附屬性權(quán)利；與此相反，地上建筑物的價(jià)值越來越顯著，其物權(quán)成為非常重要的權(quán)利。這樣，土地的物權(quán)不得不被地上物的價(jià)值吸收，并隨同地上物轉(zhuǎn)移。《物權(quán)法》中仍然沒有對(duì)公共利益做出明確改革的原因是《物權(quán)法》屬于民法。并且《物權(quán)法》中明確了補(bǔ)償條件在《土地管理法》的基礎(chǔ)上添加了安置費(fèi)等以用于保障農(nóng)民土地被征收后能夠維持正常的生活水平。同時(shí)，《物權(quán)法》對(duì)《土地管理法》中的土地登記制度有著補(bǔ)充的作用，比如，在不動(dòng)產(chǎn)上設(shè)定一個(gè)抵押權(quán)時(shí)，依據(jù)物權(quán)公示的法律原則，該抵押權(quán)就必須進(jìn)行登記；在登記之后，社會(huì)就有了知悉該不動(dòng)產(chǎn)承受著一項(xiàng)抵押權(quán)這個(gè)法律上的負(fù)擔(dān)的合法渠道，社會(huì)的他人就會(huì)在取得該不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)時(shí)作出合理的避免風(fēng)險(xiǎn)的舉動(dòng)。如果法律不建立登記制度，則就違背了交易的公平原則，并且給交易帶來巨大的風(fēng)險(xiǎn)。故土地登記制度實(shí)際上是物權(quán)法上一項(xiàng)具有重要意義的制度，它對(duì)科學(xué)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的不動(dòng)產(chǎn)法至關(guān)重要。

2 《土地管理法》對(duì)《物權(quán)法》的積極作用

2.1 《土地管理法》對(duì)《物權(quán)法》的完善作用。

《物權(quán)法》修訂頒布的目的，是為了能夠更加客觀和全面的保障財(cái)產(chǎn)分配和財(cái)產(chǎn)流通的公平性及公正性，是目前我國(guó)最主要的財(cái)產(chǎn)法。因?yàn)槿魏谓灰讓?shí)際上都是物權(quán)的交換。《物權(quán)法》則是用來保障這些交易可以公平公正完成的法律法規(guī)。而土地是不動(dòng)產(chǎn)的一種，因?yàn)槠湔滟F性和重要性使他成為了目前最特殊的物權(quán)。《物權(quán)法》中也對(duì)于土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的變更和交易進(jìn)行了規(guī)定，但作為民法的一種《物權(quán)法》中關(guān)于土地物權(quán)的制定不是很完善。并且《物權(quán)法》雖然在一定程度上補(bǔ)充了有關(guān)征收土地后的補(bǔ)償政策，但我國(guó)目前多的情況是國(guó)家征用土地將土地的產(chǎn)權(quán)從農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，對(duì)于如何征用和征用方式并沒有進(jìn)行進(jìn)一步的闡述，并且對(duì)于宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)變更和交易問題同樣沒有進(jìn)行明確的解釋，因此《物權(quán)法》在土地產(chǎn)權(quán)這一方面上仍然較為薄弱。而《土地管理法》在關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的規(guī)定，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)體系有較好的借鑒作用。比如，土地管理法關(guān)于兩種土地所有權(quán)的規(guī)定，關(guān)于土地使用權(quán)可以劃分為農(nóng)用地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定，關(guān)于土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，關(guān)于土地使用權(quán)的變更應(yīng)該進(jìn)行登記的規(guī)定等，都有既符合國(guó)情又符合不動(dòng)產(chǎn)法原理的特點(diǎn)。在我國(guó)未來的不動(dòng)產(chǎn)法律體系中，這些制度對(duì)于完善《物權(quán)法》有十分重要的作用。

2.2 《土地管理法》對(duì)《物權(quán)法》的發(fā)展作用

我國(guó)耕地總體面積雖然很大，但人口數(shù)量較大，導(dǎo)致人均較少，并且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化腳步逐漸較加快，使耕地面積的逐漸縮小成為了一個(gè)日益嚴(yán)峻的問題。而《土地管理法》的修訂與頒布對(duì)如何保護(hù)我國(guó)耕地面積進(jìn)行了明確的規(guī)范，指出作為基本農(nóng)田的耕地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地等非耕地需要由國(guó)家相關(guān)部門（國(guó)務(wù)院等）進(jìn)行審批，對(duì)耕地起到了一定的保護(hù)作用。此后，我國(guó)開始建立了土地使用權(quán)的市場(chǎng)，但是我國(guó)不存在土地所有權(quán)的市場(chǎng)，不動(dòng)產(chǎn)實(shí)際工作部門也按照這一基本精神建立了相應(yīng)的規(guī)章和工作程序。

3 結(jié)語

隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步未來立法將逐漸增加對(duì)個(gè)人產(chǎn)權(quán)的重視，因此《土地管理法》和《物嚳ā繁匭胍達(dá)到精神上的高度和諧統(tǒng)一。

參考文獻(xiàn)

篇5

全國(guó)農(nóng)用地(耕地)分等工作的全面完成為《土地管理法》修訂、切實(shí)加強(qiáng)耕地質(zhì)量管理提供了重要的科技支撐條件。一是有方法，通過總結(jié)多年理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建立了一套系統(tǒng)完整的耕地等級(jí)評(píng)價(jià)體系；二是有成果，形成了國(guó)家、省、縣三級(jí)包括圖、文、表、庫(kù)一系列成果，第一次全面摸清了我國(guó)耕地等級(jí)分布狀況，填補(bǔ)了國(guó)內(nèi)空白；三是有隊(duì)伍，建立了由各級(jí)土地管理工作人員、相關(guān)高校和科研機(jī)構(gòu)的專家組成的專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍。

《土地管理法》修訂應(yīng)充分考慮這一新的科技支撐條件，在相關(guān)表述上可以更加明確。比如過去提“數(shù)量不減少，質(zhì)量不降低”，現(xiàn)在有了農(nóng)用地(耕地)分等定級(jí)成果，就可以改為“數(shù)量不減少，等級(jí)不降低”；過去提“質(zhì)量好的耕地優(yōu)先劃為基本農(nóng)田”，現(xiàn)在可以改為“等級(jí)高的耕地優(yōu)先劃為基本農(nóng)田”，可以明確要求“調(diào)整劃定后的基本農(nóng)田平均質(zhì)量等級(jí)不得低于原有質(zhì)量等級(jí)”；過去提“非農(nóng)業(yè)建設(shè)可以利用劣地的，不得占用好地”，現(xiàn)在可以改為“非農(nóng)業(yè)建設(shè)確需占用耕地的，應(yīng)盡量占用等級(jí)較低的耕地，形成比選方案”等等。這樣更有利于新法的操作實(shí)施，也有利于監(jiān)督管理與考核評(píng)價(jià)。

《土地管理法》修訂還應(yīng)考慮其他相關(guān)工作。

一是補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量實(shí)行按等級(jí)折算。為落實(shí)國(guó)發(fā)[2004]28號(hào)文件關(guān)于“補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量實(shí)行按等級(jí)折算”的要求，國(guó)土資源部于2005年在全國(guó)部署開展了按等級(jí)折算基礎(chǔ)工作，形成了一套簡(jiǎn)便易行的方法，取得了一整套成果，2007年要求各地應(yīng)用基礎(chǔ)工作成果選擇部分項(xiàng)目進(jìn)行試行，并要求在土地整理復(fù)墾開發(fā)項(xiàng)目中實(shí)施按等設(shè)計(jì)、按等實(shí)施和按等管理，確保補(bǔ)充耕地的質(zhì)量。

二是農(nóng)用地(耕地)產(chǎn)能核算。耕地產(chǎn)能核算以分等成果為基礎(chǔ)，將耕地質(zhì)量相對(duì)差異與生產(chǎn)能力相掛鉤，測(cè)算耕地的可實(shí)現(xiàn)產(chǎn)能和實(shí)際產(chǎn)能。通過開展耕地產(chǎn)能核算，可以摸清我國(guó)耕地產(chǎn)能總量及其空間分布特征；通過比較分析兩個(gè)層次的產(chǎn)能結(jié)果，可以反映因耕地自然質(zhì)量狀況、利用水平差異等造成的耕地產(chǎn)能差異。目前，全國(guó)已有17個(gè)省(區(qū)、市)按照國(guó)家統(tǒng)一要求，開展了耕地產(chǎn)能核算工作，其余省份將在2009年部署開展，2010年形成全國(guó)耕地產(chǎn)能核算成果。